Pendahuluan
Reformasi di bidang kepegawaian yang merupakan konsekuensi dari perubahan di bidang politik, ekonomi dan sosial yang begitu cepat terjadi sejak paruh pertama tahun 1998 ditandai dengan berlakunya Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-pokok Kepegawaian. Peraturan perundang-undangan yang merupakan perubahan dan penyempurnaan dari Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 dengan pokok bahasan yang sama tersebut, kemudian diikuti dengan berbagai peraturan pelaksanaannya, baik yang berupa Peraturan Pemerintah (PP) maupun Keputusan Presiden (Keppres), untuk menjamin terlaksananya Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 ini secara baik dan terarah.
Pada dasarnya Pegawai Negeri Sipil (PNS) di negara manapun mempunyai tiga peran yang serupa. Pertama, sebagai pelaksana peraturan dan perundangan yang telah ditetapkan pemerintah. Untuk mengemban tugas ini, netralitas PNS sangat diperlukan. Kedua, melakukan fungsi manajemen pelayanan publik. Ukuran yang dipakai untuk mengevaluasi peran ini adalah seberapa jauh masyarakat puas atas pelayanan yang diberikan PNS. Apabila tujuan utama otonomi daerah adalah mendekatkan pelayanan kepada masyarakat, sehingga desentralisasi dan otonomi terpusat pada pemerintah kabupaten dan pemerintah kota, maka PNS pada daerah-daerah tersebut mengerti benar keinginan dan harapan masyarakat setempat. Ketiga, PNS harus mampu mengelola pemerintahan. Artinya pelayanan pada pemerintah merupakan fungsi utama PNS. Setiap kebijakan yang diambil pemerintah harus dapat dimengerti dan dipahami oleh setiap PNS sehingga dapat dilaksanakan dan disosialisasikan sesuai dengan tujuan kebijakan tersebut. Dalam hubungan ini maka manajemen dan administrasi PNS harus dilakukan secara terpusat, meskipun fungsi-fungsi pemerintahan lain telah diserahkan kepada pemerintah kota dan pemerintah kabupaten dalam rangka otonomi daerah yang diberlakukan saat ini.
Prasyarat Netralitas
Untuk mewujudkan ketiga peran tersebut diharapakan dalam manajemen sistem kepegawaian perlu selalu ada:
1. Stabilitas, yang menjamin agar setiap PNS tidak perlu kuatir akan masa depannya serta ketenangan dalam mengejar karier.
2. Balas jasa yang sesuai untuk menjamin kesejahteraan PNS beserta keluarganya. Sehingga keinginan untuk melakukan korupsi, baik korupsi jabatan maupun korupsi harta, menjadi berkurang, kalau tidak mungkin dihapuskan sama sekali dan
3. Promosi dan mutasi yang sistematis dan transparan, sehingga setiap PNS dapat memperkirakan kariernya dimasa depan serta bisa mengukur kemampuan pribadi.
Ketiga prasyarat ini akan menumbuhkan keyakinan dalam diri setiap PNS, apabila mereka menerima sesuatu jabatan harus siap pula untuk melepas jabatan yang didudukinya itu pada suatu waktu tertentu. Bahkan kehilangan jabatan tersebut tidak perlu dikuatirkan. Apabila sistem penggajian sudah ditata rapih, setiap PNS tidak perlu mengejar jabatan hanya sekedar untuk mempertahankan kesejahteraan hidup bersama keluarganya. Selain itu, sistem kepegawaian yang memenuhi ketiga kreteria tersebut akan menjaga integritas dan kepribadian setiap PNS yang memang sangat diperlukan untuk mewujudkan peran sebagai perekat persatuan dan kesatuan bangsa dan negara seperti diamanatkan dalam Undang-undang No. 43 Tahun 1999.
Masalah Otonomi
Dalam perkembangan keadaan saat ini, diperkirakan akan timbul berbagai masalah yang menyangkut kepegawaian sebagai dampak berlakunya otonomi daerah. Dari berbagai permasalahan yang ada, akan menonjol berbagai persoalan utama yang meliputi:
1. Dengan adanya desentralisasi kewenangan yang diberikan kepada daerah, ada kemungkinan jumlah dan struktur PNS di daerah menjadi tidak terkendali. Apalagi bila dalam pengangkatan pegawai baru dan promosi serta mutasi tidak mengikuti prinsip “merit sistem” tetapi lebih pada “marriage sistem (sistem kekeluargaan)” yang dianut oleh pemerintah pusat selama ini. Karena sulit meninggalkan paradigma lama yang telah berakar selama 33 tahun itu, kewenangan yang besar kepada daerah tersebut dimungkinkan dengan terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 96 Tahun 2000 yang memungkinkan Gubernur, Bupati dan Walikota mengangkat dan memberhentikan PNS di daerahnya mulai dari pangkat I/a sampai dengan golongan IV/e, Pembina Utama. Suatu kewenangan yang sebelum terbit Peraturan Pemerintah ini, hanya dimiliki oleh Presiden dan dilakukan secara terpusat.
2. Kualitas PNS daerah akan sangat bervariasi antara daerah yang satu dengan daerah lainnya. Akibat dari kewenangan dalam butir (a) tersebut. Apalagi kalau mobilitas PNS antar daerah terhambat sebagai akibat dari “Daerah sentrisme”. Tanpa kualitas memadai serta mobilitas yang tidak dimungkinkan ini, maka pembinaan karier PNS yang selama ini telah terjaga dan terjamin baik, kemungkinan besar akan terkorbankan. Apalagi dengan pemerintahan koalisi yang multi partai, pemimpin pemerintahan di daerah tidak akan terlepas dari “sindrom” kepartaian.
3. Dalam waktu lima tahun kedepan, manajemen kepegawaian di daerah masih perlu banyak pembenahan. Namun sebagai akibat dari butir (b) tersebut kapasitas kelembagaan daerah untuk menyelenggarakan manajemen kepegawaian ini masih menjadi pertanyaan besar. Karena manajemen kepegawaian yang baik harus dilaksanakan oleh suatu badan yang netral, tidak terimbas pengaruh politik dan tunduk pada salah satu kekuatan politik. Ditambah dengan daya serap daerah yang masih sangat terbatas, kerancuan dan kekacauan manajemen kepegawaian diperkirakan menimbulkan masalah sisi lain dari otonomi dan desentralisasi, apabila manajemen dan administrasi kepegawaian tidak dikembalikan terpusat. Paling tidak untuk lima tahun kedepan.
Langkah Kebijakan
Untuk mengurangi beban persoalan di bidang kepegawaian yang timbul sebagai akibat dari pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi secara nyata dan luas tersebut, beberapa langkah kebijakan masih mungkin diusulkan dalam waktu dekat.
Pertama, penetapan formasi PNS oleh pemerintah pusat berdasarkan standar analisis kebutuhan pegawai sesuai beban kerja dan lingkup kerja yang dilakukan. Penetapan formasi ini diikuti pula dengan penerapan standar dan prosedur pengangkatan dalam jabatan yang berlaku umum secara nasional. Upaya ini dimaksudkan untuk menghindarka kesenjangan dikalangan PNS di daerah baik dari segi jumlah, kualitas, kepangkatan maupun jabatan yang dipangkunya.
Kedua, sistem evaluasi kinerja PNS yang didasarkan atas standar prestasi kerja dan kompetensi jabatan. Upaya ini dimungkinkan bila terdapat sistem dan program seleksi Calon PNS (CPNS) yang seragam dan mengacu pada “merit sistem”. Untuk itu perlu digunakan alat bantu komputer (Computer Assisted Test) sehingga obyektifitas dalam penerimaan CPNS dapat dipertahankan. Terutama untuk seleksi CPNS yang berpendidikan Sarjana dan Pascasarjana serta profesional.
Ketiga, pengembangan secara bertahap kemampuan kelembagaan yang menangani kepegawaian di daerah dalam jangka waktu lima tahun dimulai saat awal pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi. Sesuai dengan Keputusan Presiden Nomor 159 Tahun 2000, lembaga ini dinamakan Badan Kepegawaian Daerah (BKD) yang mempunyai hubungan fungsional dan profesional baik langsung dengan Badan Kepegawaian Negara (BKN) yang ada di pusat, maupun dengan kantor-kantor regional BKN yang tersebar pada delapan wilayah kerja dewasa ini.
Kebijakan pengembangan sumber daya aparatur negara sangat diperlukan bukan saja untuk menghadapi berbagai perubahan strategik ditingkat nasional dan internasional, tetapi terlebih lagi untuk mengisi pelaksanaan otonomi daerah. Pada dasarnya langkah kebijakan tersebut berintikan pada pembangunan SDM aparatur negara yang professional, netral dari pengaruh kekuatan politik, berwawasan global, bermoral tinggi, serta mempunyai kemampuan berperan sebagai perekat kesatuan dan persatuan bangasa serta Negara kesatuan Republik Indonesia (NKRI).
Penutup
Dalam masa mendatang manajemen kepegawaian akan dihadapkan pada berbagai tantangan yang tidak ringan. Pertama, sejauh mana sistem kepegawaian mampu bertahan dari tekanan politik. Dalam sistem multipartai yang meyebabkan pemimpin institusi pemerintah, baik di pusat maupun di daerah, berasal dari partai-partai politik, mampukah PNS bersikap netral? Artinya jenjang karier dari PNS telah tersusun rapih, sehingga tidak ada jabatan karier yang akan diisi oleh personil dari suatu partai atau golongan tertentu saja. Kedua, sejauh mana sistem kepegawaian mampu menterjemahkan setiap peraturan perundangan yang dikeluarkan pemerintah tanpa meninggalkan azas netralitas dan peran sebagai perekat kesatuan dan persatuan. Dalam hal ini, profesionalitas dan integritas dalam diri setiap PNS dipertaruhkan. Untuk itu perlu dijaga tingkat kesejahteraan dan stabilitas dari PNS beserta keluarganya. Ketiga, sejauh mana “budaya kepegawaian” dapat ditumbuhkan. Artinya ada rasa kebanggaan menjadi PNS. Ini sangat berhubungan dengan tantangan pertama dan kedua. Sampai dimana netralitas dan profesionalitas PNS masih dapat diharapakan. Justru untuk mempertahankan kedua sifat tersebut, pengaturan kepegawaian yang terpusat masih diperlukan. Keempat, sejauh mana manajemen kepegawaian mampu mengikuti perkembangan teknologi informasi. Dalam era “pemerintahan elektronik (E-Government)” setiap PNS dituntut untuk tidak “buta huruf” akan teknologi informasi (IT). Artinya pemakaian komputer serta media elektronik lain harus sudah dikuasai oleh setiap PNS.
Upaya untuk melaksanakan semua peraturan perundangan di bidang kepegawaian tidak selamanya berjalan baik. Salah satu penyebabnya adalah pemahaman yang sering berbeda atas suatu peraturan perundangan yang sama. Penjelasan yang selalu diberikan untuk setiap peraturan perundangan yang diterbitkan agaknya belum mencukupi untuk memahami secara benar makna dan intisari dari suatu peraturan perundangan tersebut. Apalagi sejak bergantinya pimpinan pemerintahan pada triwulan pertama tahun 1998, kebiasaan membuat naskah akademik yang komprehensif dan terarah sebelum suatu rancangan peraturan perundangan dibicarakan, mulai diabaikan. Keinginan untuk mengejar jumlah kuantitatif ternyata mampu mengalahkan kualitas isi peraturan perundangan itu sendiri. Konsistensi kurang dijaga, kecermatan diabaikan, semata-mata untuk mengejar target kuantitatif. Undang-undang dan Peraturan Pemerintah bergegas diterbitkan, susul menyusul tanpa mengindahkan perbenturan dan bahkan adanya perbedaan substansial diantara berbagai peraturan perundangan tersebut. Keputusan Presiden segera dikeluarkan dan kalau perlu diganti seminggu kemudian. Tertib administrasi tidak lagi menjadi patokan. Kerancuan pelaksanaan peraturan perundangan dianggap sebagai “gonggongan anjing” belaka. Kenyataan tersebut yang perlu mendapat perhatian dan perbaikan pada waktu terdekat.
Daftar Pustaka
Prijono Tjiptoherijanto *1)
Suwandi, Made, 2001, Agenda Kebijakan Reformasi Pemerintahan Daerah, Sebagai Tindak Lanjut Undang-undang Nomor 22 dan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999, Jakarta (hand aut)
Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah.
Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah.
Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-pokok Kepegawaian.
